사회복지정책의 결정
1. 사회복지정책 결정의 의미와 성격
사회복지문제를 해결할 수 있는 정책대안들 가운데 어떤 것들은 정책결정자에 의하여 채택되고 어떤 것들은 채택되지 못하는데, 채택된 정책들 사이에서도 그 시행에 관한 우선 순위가 논의되고 확정되며, 이러한 과정들이 정책결정과정임.
1) 정책 결정의 의미
정책결정이란 일반적으로 볼 때, 권위 있는 정책결정자가 문제해결을 위한 여러 대안들 가운데 하나를 선택하는 행위 또는 과정을 말함. 이러한 과정에는 정책대안의 비교분석 행위나 과정을 포함시키는 것이 일반적이며, 좁은 의미로는 정책결정자가 하나의 대안을 정책으로 채택하는 행위나 과정 자체를 일컫기도 하지만, 그러한 행위가 일어나기 위해 이루어지는 대안간의 비교분석 행위 및 과정을 포함하는 것이 보통임.
2) 정책 결정의 성격
정책결정과정은 대안의 선택과정 또는 우선 순위를 확정짓는 과정이기 때문에 다른 정책과정과는 그 성격이 전혀 다름. 정책결정과정의 특성으로는 권위 있는 정책결정자가 행하는 행위라는 점, 행위의 결과 잠정적인 해결방안이 채택된다는 점, 이때의 행위는 사회 공익적인 관점에서 이루어져야 한다는 점, 따라서 문제를 보는 시각이 거시적 관점일 필요가 있다는 점등이 그 특성으로 나타나는데 이를 하나씩 설명하면 다음과 같음.
① 권위 있는 결정: 정책결정은 아무나 하는 것이 아니라 정책결정을 할 수 있는 권한을 가진 사람, 곧 권위 있는 정책결정자만이 할 수 있다는 점에서 정책의제 형성이나 정책대안의 형성과는 다름. 권위 있는 정책 결정자에 의하여 결정된 정책은 권위를 띰.
② 해결방안의 채택: 사회복지정책의 정책결정자가 정책을 결정하는 행위는 사회복지문제를 둘러싼 여러 세력들 사이에서 이들이 이해관계에 대하여 나름대로 심사숙고하고, 제안된 여러 개의 정책대안들 가운데 하나를 선택함으로써 그 사회복지문제에 대해 권위를 가지고 결론을 내리는 것이라 할 수 있음. 따라서 정책결정과정은 사회세력들의 다툼 속에서 권위 있는 정책결정자에 의하여 이루어지는 해결대안의 채택이라는 점에 그 특징이 있음.
③ 공익적 성격: 권위 있는 정책결정자가 정책대안 가운데 하나를 선택 할 때 정책결정자는 사회 전체적인 공익을 기준으로 삼아야 하며, 정책문제를 둘러싼 사회세력들의 이해를 조정하되, 어느 한편의 이익을 대변하여서는 안 되고 공익적 관점에서 결정이 이루어져야 하는 당위성을 띠고 있음. 특히 사회적 약자의 문제를 다루는 사회복지정책의 경우, 이러한 공익적 성격은 정책결정과정에서 두드러지게 나타남.
④ 정치적 성격: 비록 사회복지정책의 결정과정이 사회 전체를 위한 공익적 성격을 띠기는 하지만, 결정된 사회복지정책은 사회복지문제를 둘러싼 사회세력들 사이의 타협의 산물이라고도 불 수 있음. 이런 점에서 볼 때 사회복지정책의 결정과정은 정치적 성격을 띠며, 사회복지정책의 결정에는 한편으로 규범성이 강조되면서도 다른 한편으로는 정치적 성격이 반영됨.
⑤ 거시적 시각: 어떠한 정책결정자이든 정책결정은 정책대안들의 우선순위를 매길 때 거시적 시각을 필요로 하며, 사회복지정책의 경우 논의되고 있는 해당 사회복지문제의 해결만을 고려하는 것이 아니라, 다른 정책과의 관계 및 장래의 사회적 상황변화 등 사회 전체적인 입장에서 거시적 조망이 필요함.
다른 정책과정과 비교해 볼 때, 정책아젠다의 형성과정에서는 문제해결을 둘러싼 이해당사자들의 미시적인 시각이 정책과정을 지배하고, 대안형성과정에서는 문제해결을 위한 최선의 정책대안을 제공하기 위해 가치중립적인 시각이 필요하지만, 정책결정과정에서는 공공의 이익을 전제로 하는 까닭에 사회 전체적 입장에서의 거시적 시각을 필요로 함.
2. 사회복지정책 결정에 관한 이론 모형
1) 합리모형
정책결정에 관한 합리모형(rational model)은 경제학, 경영학, 수학 등 의 학문적 기반으로 하여 발전된 정책결정 모형인데, 인간의 이성과 합리성을 전제로 하여 정책결정과정을 설명하며, 정책결정자나 정책분석가가 고도의 합리성을 가지고 있고, 주어진 상황 하에서 주어진 목표의 달성을 극대화할 수 있는 최선의 정책대안을 찾아낼 수 있다고 보는 정책결정모형임.
(1) 합리모형의 특징
① 인간의 이성과 합리성: 합리모형에서의 인간관은 합리적 인간관이며, 이 모형은 정책결정에 관여하는 인간이 이성적이고 합리적이라고 가정한다는 점에 그 특징이 있음. 정책결정자는 이성을 가지고 있고 합리적인 까닭에 여러 정책대안들 가운데 문제해결을 위해 최선의 대안을 선택한다고 보고 있음.
② 주어진 목표와 상황: 합리모형에서는 주어진 상황속에서 주어진 목표를 해결하기 위해 최선의 정책대안을 찾을 수 있다고 가정하고 또한, 주어진 정책 목표는 명백하게 규정 될 수 있고 주어진 상황 역시 뚜렷하다고 보기 때문에 그 속에서 최선의 정책대안을 찾아낼 서 있다고 보고 있음.
③ 인간의 능력에 대한 신뢰: 합리모형에서는 인간의 능력, 곧 지적능력이나 판단 능력 등을 전제로 하며, 이 모형의 특징 중의 하나는 주어진 조건 하에서 최선의 정책대안을 만들어 낼 수 있는 인간의 능력을 암묵적으로 전제하고 있다는 점이 특징
④ 대안의 비교 기준: 또한 이모형에서는 각 정책대안들을 비교 평가하는 데 필요한 판단기준이 명백하게 존재한다는 점을 가정하고, 각각의 정책대안이 가져 올 결과에 대해서도 완전하게 알 수 있다는 점을 가정하는 것은 물론임.
⑤ 최선의 정책대안 선택: 결국 합리모형에서는 합리적인 정책결정자에 의하여 문제해결에 필요한 최선의 정책대안을 찾아냄으로써 정책결정이 이루어진다고 보는 점이 그 특징임.
(2) 합리모형의 한계와 문제점
① 인간의 이성 및 합리성에 대한 비판: 합리모형을 비판하는 사람들은 합리모형에서 가정하고 있는 인간이 항상 이성적이고 합리적이지는 않기 때문에 최선의 정책대안을 선택하는 정책결정만 존재하는 것은 아니며, 따라서 비합리적인 정책결정이나 형태는 이 모형으로 설명할 수 없다는 한계점을 지적함.
② 목표와 상황의 불확실성: 또 다른 비판 중의 하나는 정책목표라는 것이 항상 명백하게 주어지는 것은 아니며 정책상황 역시 불확실성을 띠면서 변화하는 까닭에, 합리모형에서처럼 정책목표나 상황을 정확하게 파악할 수 없다는 비판임. 정책목표는 원래부터 뚜렷한 것이 아니고 정책과정 속에서 정책꾼들의 타협과 협상에 의하여 형성되며, 정책상황의 변화 속에서 바뀔 수 있기 때문에 원천적으로 가장 합리적인 정책대안이란 존재할지 않는다는 비판.
③ 인간 능력의 한계: 인간의 능력은 합리모형에서 가정하는 것처럼 무한한 것이 아니며, 인간의 지적 능력이나 인식능력, 판단능력 등은 한계를 띠기 때문에 충분한 정보가 주어진다고 하더라도 각각의 정책대안들이 가져올 결과에 대하여 충분히 파악하지 못하는 것이 보통임.
④ 정보 및 시간의 부족: 인간의 합리성이나 인간의 능력에 관한 합리모형의 가정을 인정한다 하더라도 정책문제에 대한 정보나 정책문제의 해결에 대한 방안을 강구할 수 있는 시간적 여유가 없는 경우도 있으며, 문제에 따라서는 최선의 합리적 정책대안을 찾아낼 때까지 문제가 기다려 주지 않는 경우도 있고 그 정책대안이 가장 합리적이고 최선의 것이라 하더라도 비용이 충분하지 못하여 선택되지 못하는 경우도 있음.
⑤ 심리적 갈등의 문제: 합리모형에서 전제하는 바와 같이 정책대안을 비교 평가하는 기준이 항상 뚜렷하게 존재하는 것은 아니며, 설령 뚜렷한 판단기준이 존재한다 하더라도 복수의 기준들이 존재하는 경우 정책결정자는 심리적 갈등에 휩싸이게 됨.
⑥ 매몰비용(sunk cost)의 문제: 경우에 따라서는 어떤 정책대안을 최선의 것이라고 판단하더라도 매몰비용 때문에 선택하지 못하는 경우가 있는데, 최선의 정책대안을 알고 있으나 과거의 잘못된 정책결정 때문에 시행중인 정책안에 이미 많은 자원이 투입되어 있는 경우, 합리적인 새 정책대안을 선택하기보다는 현재 시행중인 비합리적인 정책안을 계속 사용하거나 일부 수정하여 사용할 수밖에 없는 경우도 있음.
2) 만족 모형
정책결정에 관한 만족모형(satisficing model)은 행태론, 사회심리학 등을 학문적 바탕으로 하는 모형으로써 카네기학파에 의해 제시됨. 이 모형은 합리모형에서 상정하는 것만큼 인간의 완전한 합리성을 전제로 하지는 않지만 정책결정자나 정책분석가가 비교적 합리적으로 정책을 결정한다고 가정함.
(1) 만족 모형의 특징
① 제한된 합리성: 이 모형에서는 인간이 합리적이긴 하지만 완전한 합리성을 가진다고 보지 않으며, 정책결정자는 정책목표나 정책상황을 간소화시켜 인지할 수밖에 없으며, 제한된 합리성을 전제로 하여 대안들을 모두 검토하는 것도 아니고 그들 가운데 몇 개를 검토하다가 어느 정도 만족스러운 결과를 낼 수 있다고 생각하면 그냥 정책결정을 내린다는 것.
② 정책목표 및 기준의 불확실성: 이 모형에서는 정책목표가 항상 명백하다고 보지는 않으며, 여러 개의 복수 목표 사이의 우선 순위도 뚜렷이 매겨질 수는 없다고 보며, 정책대안 사이의 우선 순위를 평가할 수 있는 기준 역시 명백하지도 않고 알 수 없는 경우도 많다고 보고 있음.
③ 제한된 대안의 탐색: 만족모형에서는 정책결정과정에서 모든 정책대안이 다 고려되지도 않고 고려될 수도 없을 뿐만 아니라 고려될 필요도 없다고 보며, 정책대안의 탐색과정에서도 유력해 보이는 몇 개의 대안을 우선적으로 검토하고, 만약 부적절하다고 생각하는 경우 또 다른 대안을 검토하는 과정을 밟게 되고, 그러다가 만족스러운 정책대안을 접하게 되면 정책결정을 내리게 됨.
④ 만족스러운 대안의 선택: 정책결정자는 만족할 만한 정책대안을 찾으면 그 대안을 선택함으로써 대안의 탐색이 중단되고 정책결정이 이루어진다고 보고 있음.
(2) 만족 모형의 한계점
① 만족스러운 대안의 불명확성: 이 모형에서 가정하는 바와 같이 만족할 만한 수준에서 대안을 선택한다고 할 때, 어느 정도의 수준이 만족할 만한 수준인지에 대한 객관적인 판단기준이 없다는 점에서 이 모형은 비판을 받고 있음.
② 적용의 한계: 실제의 정책결정과정을 볼 때, 이 모형이 합리모형보다는 현실적이지만, 이 모형을 적용할 수 없는 예외적인 경우도 많이 존재한다는 점이 이 모형에 대한 비판점으로 나타나는데, 크게 중요하지 않은 결정짓기에서는 정책결정자가 만족모형에서와 같이 행동할지 모르지만, 지극히 중대한 정책결정에서는 합리모형에서와 같은 정책결정행태가 더 설명력이 있고 바람직함.
③ 반쇄신적 성향: 만족모형에 따르면 만족할 만한 정책대안이 나타나는 경우 더 이상의 대안에 대한 탐색이 중단되며, 이 경우 더 훌륭한 정책대안이 있어도 그대로 사장될 수밖에 없으므로 쇄신적 문제해결을 지향하기보다는 보수적인 성향을 띨 수밖에 없고, 따라서 이 모형의 적용은 발전을 위한 노력보다는 책임회피와 무사안일적인 정책결정행태를 조장할 가능성이 높다는 문제점을 지니고 있음.
3) 점증 모형
정책결정에 관한 점증모형(incrementally model)은 린드블롬, 브레이브 루크, 윌다프스키(Lindblom, Braybrooke and Lindblom, Wildavsky)등 이 주장하는 정책결정모형으로서 정치학, 사회학 등을 학문적 배경으로 하고 있음.
린드블롬은 흔히 이상형으로 알려진 합리모형이 실제의 현실적인 정책결정에 적용되기 어렵다는 비현실성에 대해 신랄한 비판을 제기하면서, 현실적인 정책결정행태를 훨씬 잘 설명할 수 있고 동시에 정책의 실현가능성(feasibility)을 높이기 위한 정책결정에 관한 이론모형으로서 점증모형을 제시하였음.
(1) 점증모형의 특징
① 비합리성: 정책결정에 관한 점증모형은 인간의 비합리성을 전제로 하여 정책결정행태를 설명하고, 만족모형에서 이야기하는 것만큼의 합리성도 정책결정과정에 존재하지 않는다고 보고 있음.
② 정책목표와 수단의 조정: 어떤 조직이든 다수의 목표가 존재하며, 이들 사이에는 일관적인 체제가 없다고 보며, 목표들 사이에는 상반된 성질이 있다고 보며, 정책목표는 시간이 흐름에 따라 변화함. 특히 정책대안의 탐색과정이나 선택과정에서 재조정 내지 수정됨.
③ 연속적 제한적 비교: 점증모형에서는 정책결정자는 비교적 한정적인 수의 정책대안만 검토하며, 각 대안에 대하여도 한정된 수의 중요한 결과만 분석함.
④ 정치적 성격: 조직은 환경 또는 다른 조직과 경쟁관계에 있으며 꾸준히 이들에 맞추어 적응할 필요성이 있으며, 정책대안의 선택에는 기술적 고려뿐만 아니라 다른 조직과의 상호작용 등 정치적인 배려가 포함됨.
⑤ 점증적 결정: 정책결정자는 모든 대안을 포괄적으로 분석 평가하기보다는 현존 정책에 비하여 약간 향상된 정책에만 관심을 가짐. 결국 선택되는 정책대안의 내용은 시간 간격을 짧게 두고 계속적으로 조금씩 변화됨.
⑥ 보수적 성격: 이전의 정책과는 전혀 다른 정책결정이란 현재까지의 정책활동이 잘못된 것임을 자인하는 것이므로 있을 수 없다고 보며, 새로운 혁신적인 정책결정이란 거의 나타나지 않으며, 더욱이 새로운 정책결과에 대한 불확실성이 높을수록 정책결정자는 그 실효성이 입증된 바가 있는 과거의 정책이나 사업계획을 계속 하게 됨. 이런 점에서 이 모형은 지극히 보수적인 성격을 띠게 됨.
(2) 점증 모형의 한계와 문제점
① 평가 기준의 부재: 점증모형에 대한 가장 신랄한 비판 가운데 하나는 ‘점증’에 대한 확고한 기준이 없다는 것이고, 점증모형에서는 정책결정의 계획성이 결여되고, 그 평가 기준이 뚜렷하지 않고, 점증모형에 입각한 정책결정은 과거나 기존의 정책에 기반을 두고 약간의 수정 또는 변화를 가하는 것이므로 기준이 되는 과거나 현재의 정책이 존재하여야 할뿐만 아니라 좋은 것이어야만 점증된 정책도 좋게 된다는 것임.
② 형평성의 문제: 점증모형에서는 사회적 가치의 근본적인 재분배를 필요로 하는 정책보다는 항상 정치적으로 실현 가능한 임기응변의 정책을 모색하는 데 치중하게 되는데, 권력적 영향력이 강한 집단이나 강자에게 유리하고 약자에게는 불리하게 작용하며, 그 결과 소득재분배 정책의 경우에 적용하기에는 바람직하지 못함.
③ 반쇄신적 성격: 점증모형은 보다 합리적인 정책결정방법을 시도하지 않는 구실로 사용될 수 있다는 비판이 있고, 점증모형의 보수성은 효과적인 정책에 꼭 필요할지도 모르는 혁신에 대한 장애가 되며, 쇄신이 강력히 요구되는 사회에는 적합하지 않으며, 과감한 정책변환이 요구되고 경제 사회의 발전이 시급한 개발도상국의 경우에는 그 적용이 적절하지 않음.
④ 적용의 제한: 점증모형은 위기 상황시의 정책결정에 지침을 제시하지 못하기 때문에 그 대처 능력을 의심받고 있고, 점증모형은 과거나 현재의 사업에 근거를 두고 이를 약간만 변화시키는 것이기 때문에, 새로운 대안을 과감히 기용하는 데 미흡할 수밖에 없음.
4) 혼합 모형
① 에치오니(Etzioni)가 주장한 혼합모형(mixed scanning model)은 합리모형과 점증모형의 절충이라 할 수 있는 정책모형으로서 합리모형의 이상주의적 성격에서 나오는 단점과 점증모형의 보수성이라는 약점을 극복할 수 있는 전략으로 제시된 모형.
② 혼합모형이란 종합적 합리성(comprehensive rationality)을 바탕으로 하여 큰 범위에서의 기본적인 결정은 합리적으로 이루어지지만, 세부적 결정은 기본적 결정을 보완 수정하여 점증적으로 이루어진다고 주장하는 정책결정모형임.
5) 최적 모형
① 드롤(Dror, 1964)이 주장한 최적모형(optimal model)은 정책결정을 체계론적 시각에서 파악하고, 정책성과를 최적화하려는 정책결정모형임.
② 여기에서 정책성과를 최적화한다는 의미는 정책결정과정에서 투입보다 산출이 커야 한다는 의미인데, 최적모형은 정책결정에 드는 비용보다는 효과가 더 높아야 한다는 것을 전제로 함.
③ 정책결정에 관한 최적모형의 특징은 다음과 같음.
ⅰ) 질적 모형: 최적모형은 합리적 요소와 초합리적 요소, 곧 경제적 합리성(economic rationality)과 초합리성(extra-rationality)을 바탕으로 하는 질적 모형이라는 점에 그 특징이 있음.
ⅱ) 경제적 합리성과 초합리성: 경제적 합리성이란 합리적 결정의 효과가 합리적 결정에 드는 비용보다 많은 경우를 말함. 따라서 경제적 합리성에 입각한 정책결정에서는 완전분석적 합리모형의 작용이 불가능함.
ⅲ) 정책결정단계: 최적모형에서 드롤(Dror)은 정책결정과정을 세 단계[정책결정윗단계(meta-policymaking), 정책결정단계(policymaking), 정책결정뒷단계(post-policymaking)] 18개 국면으로 나누는데, 정책결정윗단계 및 정책결정 뒷단계에서의 되돌이(feedback)작용을 중요시함.
ⅳ) 적용의 문제: 드롤의 최적모형은 그 동안 무시되었던 초합리적 요소를 정책결정모형에 삽입함으로써 이들이 실재 정책결정과정에서 사용되고 있음을 밝혀냈다는 점에서 크게 이바지하였으나, 초합리성의 달성방법이 명확하지 않으며, 이러한 요소를 강조하게 되면 신비주의에 빠질 가능성이 있고 주먹구구식 정책결정에 대한 변명거리로 사용될 수 있다는 비판을 받음.
6) 쓰레기통 모형
① 쓰레기통 모형(garbage can model)은 코헨, 마치, 올슨, 킹돈 등이 고안한 모형.
② 합리성이나 협상 타협 등을 통해서 정책결정이 이루어지는 것이 아니라, ‘조직화된 무정부상태(organized anarchies)속에서 나타나는 몇 가지 흐름에 의하여 우연히 이루어진다고 보는 정책모형.
3. 사회복지정책 결정에 영향을 미치는 요인들
(1) 정책과정에의 참여자
정책결정에 영향을 미치는 가장 큰 요인은 인적 요인이며, 곧, 정책꾼(policy actor)들이 정책결정에 많은 영향을 미침. 특히 이들 가운데 정책결정자의 의지가 가장 큰 영향을 미친다고 할 수 있음. 또한 정책결정자를 둘러싼 정책참모들의 정책 성향이나 능력 및 의지 역시 많은 영향을 미침. 한편 이익집단이나 클라이언트들 및 사회복지전문가 역시 정책결정에 영향력을 행사하기는 하지만 이들보다는 못하며, 비교적 간접적으로 영향력을 행사하고 정책결정보다 정책의제 형성에 영향을 미침으로써 정책결정에 영향을 미침
(2) 정책결정 구조
정책결정에 영향을 미치는 또 다른 요인으로서는 정책결정이 이루어지는 조직의 구조임. 조직이 가지는 구조적 특징이 정책결정을 제약함.
(3) 정책대안의 존재
사회복지정책의 결정에 영향을 미치는 또 다른 요인으로 들 수 있는 것은 정책대안의 존재이며, 사회복지에 관한 정책대안은 사회복지 실무를 담당하는 사회복지전문가, 또는 사회복지정책을 연구하는 학자들의 활동에 의하여 제시되는 것이 보통임.
(4) 다른 정책과의 관계
사회복지정책의 결정과정에 영향을 미치는 또 다른 요인으로 들 수 있는 것은 다른 정책과의 관계이며, 지금까지 연구된 바에 의하면, 특히 사회복지정책의 형성과 밀접한 관계에 있는 정책분야는 경제정책과 국방정책이며, 경제정책과 사회복지정책의 관계에 관하여는 두 가지 학설이 있으며, 곧, 경제적으로 호황인 경우에는 복지재원이 충분한 까닭에 사회복지정책이 촉진되고 경제적으로 불황이면 사회복지정책은 뒷전으로 밀리고 경제정책이 촉진된다는 학설과, 이와는 반대로 경제적으로 불황일 때 정치체제는 위기를 느끼고 그것을 무마하기 위하여 사회복지정책의 형성을 촉진시킨다는 학설이 있고, 또한 국방정책과 사회복지정책의 관계는 서로 경쟁적 관계에 있다고 할 수 있음.
(5) 정치, 경제, 사회적 상황
사회복지정책의 결정에 영향을 미치는 또 다른 요인들로 들 수 있는 것은 당시의 정치, 경제, 사회적 성향으로, 정치이념을 포함한 사회의 지배적 이념, 정치 행정문화, 정치체제의 성격 및 권력구조, 정책환경으로부터의 지지와 압력, 기타 정치적 환경의 변화 따위들을 정치적 요인으로서 사회복지정책의 결정에 많은 영향을 미치며, 국민소득, 가구소득, 실업률, 물가지수 등 경제적 상황에 관한 변수들 역시 사회복지정책의 형성에 많은 영향을 미치고, 인구구성 비율, 인구밀도, 산업화 수준, 도시화 수준, 주택 보급률, 문맹률, 교육수준, 노조 조직율 따위의 사회적 변수들 역시 사회복지정책의 결정과정에 많은 영향을 미침.