사회복지정책 아젠다의 형성
1) 사회복지정책 아젠다 형성의 의미와 성격
사회복지문제가 정책문제로 제기됨으로써 이슈화하는 경우, 그 문제는 일반 국민들의 관심을 불러일으키고 결국 정책꾼들에 의하여 논의됨.
(1) 아젠다의 개념 및 종류
① 아젠다의 개념: 학자에 따라서 여러 가지로 정의되지만, 일반적으로 어떤 문제나 이슈가 공공의 관심을 끎으로써, 또는 정책결정자들의 관심을 끎으로써, 공공정책의 형성을 위하여 논의될 수 있는 상태에 놓일 때 그 문제나 이슈가 아젠다에 위치한다고 이야기되며, 따라서, 아젠다란 공공정책으로 전환되기 위하여 정책 결정자들의 관심을 불러일으키고 논의될 수 있는 상태에 있는 문제나 이슈, 곧 의제들의 목록을 의미.
② 아젠다의 종류
ⅰ) 아젠다의 임자에 따른 분류 Ⅰ: 아젠다의 임자가 누구냐에 따라 사적 아젠다와 공적 아젠다로 분류할 수 있는데, 개인이 관심을 가지고 있는 문제나 이슈는 사적 아젠다에 속하지만, 그것이 공공의 관심을 끌거나 정부의 권위 있는 의사결정자의 관심을 끌게 되면 공적 아젠다에 속하게 됨.
ⅱ) 아젠다의 임자에 따른 분류 Ⅱ: 공적 아젠다가 어디에 귀속되어 있는가를 보다 구체적으로 나눔에 따라 아젠다는 대통령아젠다, 의회아젠다, 법원아젠다, 선거아젠다, 언론아젠다, 정당아젠다, 이익단체아젠다, 내무부아젠다, 군청아젠다 따위로 분류되는 것으로 공공정책상의 논의를 개시하는 정책꾼들이 누구냐에 따른 분류 방법인데, 각각의 아젠다 특성을 밝혀주는 데 유용하게 쓰임.
ⅲ) 콥과 엘더의 분류: 콥과 엘더는 아젠다를 체제아젠다(system agenda)와 제도 아젠다(institutional agenda)로 분류하여 체제아젠다는 공공아젠다(public agenda)라고도 부르며, ‘공공의 관심을 끌 가치가 있고, 현재의 정부 당국이 합법적으로 다룰 수 있는 문제라고 정치적 공동체의 구성원들이 공통적으로 인지하고 있는 모든 이슈들’로 구성되며, 제도아젠다는 정부아젠다(government agenda) 또는 공식아젠다(형식아젠다: formal agenda)로 부르기도 하는데, ‘권위 있는 의사결정자가 뚜렷이 적극적이고도 진지한 관심을 기울이는 이슈들의 모음’ 으로 정의됨.
(2) 아젠다 형성과정의 의미
① 좁은 의미의 아젠다 형성과정
ⅰ) 정책과정 중 좁은 의미의 아젠다 형성과정은, 가장 단순한 체제분석 모형인 투입(input)-체제(system)-산출(output)모형을 적용해 볼 때, 투입과 체제의 관계에 관한 것이라 할 수 있는데, 문제나 요구가 정치체제 속에 투입되는 과정이 아젠다 형성과정임.
ⅱ) 곧 정치체제가 가지고 있는 아젠다 위에 문제나 요구가 올라 갈 때까지의 정치적 과정이 아젠다 형성과정이며, 체제 위에서 문제나 요구에 대한 해결 방안을 논의하는 것은 대안 구체화과정으로 구분하는 입장임.
ⅲ) 따라서 시간적으로 볼 때, 아제다 형성과정, 대안구체화과정, 대안선택과정은 연속선 위에 놓임.
② 넓은 의미에서의 아젠다 형성과정
ⅰ) 아젠다 형성과정을 정책결정이 이루어지는 시점까지로 본다면, 문제나 요구가 정체체제 속에 투입되는 과정뿐만 아니라, 정치체제 속에서 논의되는 이슈나 문제가 공공정책으로 전환되는 과정까지를 아젠다 형성과정이라 할 수 있음.
ⅱ) 아젠다 형성과정과 대안구체화과정 및 대안선택과정을 이렇게 나누는 것은 이들 세 과정의 본질적인 성격을 이론적으로 명백하게 구분하기 위한 것이며, 곧, 아젠다 형성과정은 이슈를 둘러싼 이해집단 사이의 정치적 성격이 강한 과정이고, 대안구체화과정은 비교적 중립적인 입장에서 문제에 접근하여 정책대안을 개발하는 비교적 정치적 성격이 약한 과정이며, 대안선택과정은 정책 우선 순위를 고려하는 권위 있는 정책결정자가 관여하는 정책과정이라고 할 수 있음.
(3) 아젠다 형성과정의 특징
① 정의의 문제 : 이슈는 그 이슈와 관련되는 이해관계자들에 의하여 여러 가지로 정의되는데, 곧, 이해관계자들은 자신에게 유리한 입장에서 이슈를 정의하려고 노력함. 엘더와 콥의 말처럼 이슈란 정책꾼들에 의하여 정책과정 속에서 “어떤 문제가 고려될 것인가”가 아니라, “어떻게 그 문제가 정의될 것인가”에 그 특징이 있으며, 곧, 정부의 정책결정자들에 의해서 고려되고 논의되는 것 자체가 이슈의 본질이 아니라, 문제로 정의되어 나가는 과정에 그 본질이 있으며, 객관적 실체로서의 문제에 대한 해결을 강구하는 것이 아니라, 그 문제를 둘러싼 이해관계자들에 의하여 문제가 정의되고 재정의 되면서 문제에 대한 시각들 사이의 다툼이 그 문제를 이슈화시키는 것.
② 이슈갈등: 문제를 정의해 나가는 과정 속에서는 이해관계자들 사이의 이해관계가 노정되고 이슈갈등이 나타나기 마련인데, 좁은 의미의 이슈개념에서 논의한 바와 같이, 대부분의 아젠다 이론가들은 이슈의 특징이 ‘의견의 불일치’ 또는 이해당사자들 사이의 ‘논쟁’에 있다고 보고 있음.
③ 정치적 과정: 이슈화 과정은 사회세력들 사이의 권력관계를 반영해주며, 이슈로 등장한 문제의 해결을 위해 최종적으로 채택되는 해결방안은 문제를 정의하는 집단들 사이의 세력관계가 반영된 일종의 타협안이라 할 수 있으며, 일반적으로 볼 때, 정치적 힘이 강한 사회세력의 이익은 많이 반영되고, 힘이 약한 세력의 이익은 조금 반영되거나, 어떤 경우에는 무시되어 버리기도 함.
④ 이슈의 변화: 이슈는 처음에 정의한 대로 남아 있지는 않지만, 이슈는 재정의 되어 가는 역동적 상황 속에서 여러 가지의 아래 이슈들로 구체화하거나 다양화하기도하며, 보다 모호한 표현의 추상적인 이슈로 통합되기도 하며, 또한 이슈 확장과정 속에서 재정의 되고 변질되거나 다른 이슈로 대치되기도 함.
2) 사회복지정책 아젠다 형성과정에 관한 이론모형
(1) 존스의 이론모형
존스(Jones, 1984 : 51-59)는 정책아젠다 형성과정을 ‘문제의 정부귀속단계’(problem to government)로 표현하면서 그 과정을 다시 사건의 인지 및 문제의 정의단계(perception definition), 결집 및 조직화단계(aggregation organization), 대표(representation)의 단계로 나누고 있음.
① 사건의 인지 및 문제의 정의단계: 문제가 정부에서 다루어지기 위한 초기단계가 사건에 대한 인지 및 문제에 대한 정의단계. 잠재해 있던 사회문제가 어떠한 사건을 계기로 하여 국민들에게 인식되고 그것이 해결되어야 할 문제로 규정되는 경우, 그 문제는 정책의제로 논의 될 수 있고, 어떤 사건에 관하여 인지하고 그것을 문제로 정의내림으로써 그것이 정부의 조치나 간여를 필요로 하는 문제인지 아니면 개인이 스스로 해결해야 할 문제인지가 명백해지며, 이 때 문제를 어떻게 정의 내리느냐에 따라서 그 해결책은 달라지며, 이 과정 속에서 사회적 갈등은 야기됨.
② 결집과 조직화 단계: 문제가 정의되면 그 문제로 인하여 영향을 받는 사람들이 결집되고 조직화가 이루어지는데, 이때의 결집 및 조직화는 이 이후의 정책과정에 많은 영향을 미치고, 문제로 인하여 영향을 받는 사람의 수, 그들이 결집한 범위, 그리고 조직화의 정도 및 조직 형태 등이 정책 과정에 영향을 미치는 중요한 요인임.
③ 대표단계
ⅰ) 대표란 국민과 국민들의 문제를 정부로 연결시키는 활동이며, 문제로 정의된 모든 욕구가 다 정책의제로 다루어지는 것은 아니며, 이들 중 어떤 것은 정부아젠다로 올라가는 것은 그렇게 되지 못하며, 또한 클라이언트들이 느끼는 문제가 그대로 대표되는 경우도 있고, 그렇지 않고 왜곡될 수도 있음.
ⅱ) 문제가 어떻게 대표되는가는 대표자와 대표된 자의 문제에 대한 인지상태 및 이들의 문제에 대한 정의 내용에 따라 달라지며, 대표자와 대표된 자 사이의 감정이입(empathy)이 얼마나 정확하게 이루어지는가가 이 단계에서는 매우 중요함.
ⅲ) 사회복지문제를 정부아젠다로 가져가는 경우에 많은 역할을 담당하는 대표자로서는 대통령, 국회의원 등의 정치인, 신문 및 방송 등의 언론기관, 그리고 사회복지전문가 및 클라이언트 집단 등을 들 수 있음.
(2) 아이스톤의 이론모형
아이스톤(Eyestone, 1978 : 69-108)은 아젠다 형성과정이 다음과 같은 여러 단계로 이루어져 있다고 보았는데, 사회문제가 집단에 의하여 인지되고, 다른 견해를 가진 집단들이 관여하게 되면 사회문제가 사회적 이슈(social issue)로 성립하고, 더 많은 집단들이 계속 관여함으로써 공공아젠다(public agenda)의 이슈가 되고, 공무아젠다(official agenda)의 의제로 발전한다고 보았음.
① 사회문제의 인식단계 : 이 단계는 어떤 문제가 관련된 사회집단에 의하여 사회문제로 인지되는 상태를 말함.
② 사회적 이슈화단계 : 인식된 사회문제에 대해 반대 의사를 갖거나, 그 해결방법에 대하여 이견이 있는 집단들이 나타남으로써 사회적 합의점을 찾지 못하고 이해갈등이 야기되는 단계, 사회문제를 정의 내리는 데 있어 다양한 견해가 나타나며, 이들 견해들 사이에 논란이 분분한 결과 사회적 쟁점으로 등장하는 단계를 말함.
③ 공공아젠다 의제 단계 : 사회적 쟁점으로 등장한 이슈들 가운데 대부분의 것들은 많은 사람들에 의하여 정부의 정책적 해결이 필요하다고 믿게 되는데, 이러한 이슈들이 모여서 공공아젠다를 구성하고, 아이스톤은 많은 사람들이 어떤 문제에 관하여 막연히 느끼는 불안이나 걱정을 공적 근심(public worry)이라 부르고, 공공의 관심이 지속적이긴 하지만 구체성이 결핍되어 있으며 정부의 행동대책을 위해 이미 일상적인 것이 되어버린 문제들을 기회아젠다(opportunity agenda)라 부르면서 공공아젠다와는 구별하고 있음, 이에 반해 공공아젠다 이슈란 정책결정자들의 문제해결에 대한 행동이 집중되는 사회적 이슈들로 구성.
④ 공무아젠다 의제단계 : 공공아젠다 이슈들이라고 해서 전부 다 정책 결정의 대상이 되는 것은 아니며, 공공아젠다 이슈들 가운데 이슈기업가들의 활동에 의하여 정책결정의 대상이 되어 정책결정이 이루어지는 이슈들을 공무아젠다에 수록된 의제라 함.
(3) 콥과 로스와 로스의 이론모형
① 외부주도모형: 정부 밖의 개인이나 집단들에 의하여 이슈가 창출되고 그것이 공공아젠다를 거쳐 정부아젠다에 오르는 경우를 잘 설명해 주는 모형으로서 다원론을 이론적 배경으로 하고 있으며, 이 모형은 여론 정치의 설명에 유용하며, 정부의 반응도가 높은 민주적 정치체제에의 정책의제를 설명해 주는 데 적합한 모형.
② 동원모형: 정부기관 내에서 먼저 이슈가 창출되고 국민들의 지지를 획득하기 위하여 공공화됨. 정부아젠다에서 공공아젠다로 이슈가 이동되는 경우를 설명해 주는 모형. 이 모형의 이론적 배경은 엘리트론이며 소수의 엘리트들이 문제의식을 가지며 무엇이 이슈이고 어떻게 해결해야 하는가를 알기 때문에 정부 내의 엘리트들에 의하여 이슈가 창출된다고 보고 있음.
③ 내부접근모형: 정부기관 내에서 이슈가 창출되지만 일반공중에게 확산되지 않고 처리되는 경우를 설명해 주는 모형. 정부아젠다 지위를 획득한 정책의제로 채택되지만 공공아젠다에서 이슈화하지는 않는 경우임. 이러한 경우는 비록 소수의 특수한 이익집단이 관련된다 하더라도 이슈가 일반 국민에게 확산되지는 않음. ‘신무기 구입에 관한 이슈’등 비밀을 요하는 이슈가 그 대표적인 보기.
3) 사회복지정책 아젠다의 형성에 영향을 미치는 요인
(1) 사회복지 아젠다 형성에의 참여자
사회복지정책 아젠다의 형성에 가장 많은 영향을 미치는 요인으로 들 수 있는 것은 사회복지문제를 이슈화시키고 정책꾼들로 하여금 논의하게끔 만드는 이슈기업가들(issue entrepreneurs), 그리고 사회복지 이슈와 관련된 이해관계자들, 사회복지 이슈를 정책의제로 다루는 정책꾼들(policy actor)을 들 수 있음.
(2) 정치체제 자체
사회복지정책 아젠다의 형성에 영향을 미치는 요인중의 하나로서 들 수 있는 것은 정치체제 자체임. 어느 사회이든 그 사회의 정치체제는 사회복지문제가 어떻게 취급되는가에 영향을 미침.
어떠한 체제든지 체제 자체는 그 체제를 구축한 기득권자들에게 유리하게 작용하도록 편향되어 있음. 체제는 ‘편견의 동원체’(mobilization of bias)라 할 수 있는데(Schattschneider, 1975), 이러한 체제의 편향성은 일반적으로 볼 때, 사회복지정책 아젠다의 형성을 억제시키는 역할을 함. 사회복지정책 자체가 재분배정책으로서의 성격을 띠고 있는 까닭에 가진 자(haves)로부터 가지지 못한 자 (have-nots)로의 소득 이전을 특징으로 하는 재분배정책의 특성 때문에 어느 사회든 기득권세력들은 사회복지정책 아젠다 형성을 합법적으로 저지할 수 있도록 체제를 구축함.
결국, 사회복지 이슈의 경우 기득권세력의 기득권을 다치지 않는 범위 안에서만 이슈화가 허용되고 정책아젠다의 형성이 이루어지는데, 이때 눈에 보이지 않게 부정적 영향을 미치고 있는 것이 바로 체제의 편향성임.
(3) 다른 이슈들의 존재
사회복지 이슈는 아젠다공간을 차지하는 경우에 그렇게 유리한 속성을 띤 이유는 아닌데, 이 이슈는 국민 전체와 관련된 이슈가 아니고 일부 클라이언트에게 국한된 이슈로 인식되는 경향이 있고, 재분배정책의 속성을 띤 이슈이며 그렇다고 해서 국민들의 흥미를 크게 유발시키는 이슈도 아닌 까닭에 국민전체와 관련된 이슈 또는 흥미를 유발시키는 이슈가 등장하게 되면 아젠다공간에서 축출되고 곧 잊혀 버리는 속성을 띰. 사회복지 이슈는 다른 이슈와 아젠다공간 차지하기 경쟁에서 살아남기 힘든 경쟁력이 약한 이슈라 할 수 있음.
(4) 기타 상황적 요인들
기타 사회복지정책 아젠다의 영향을 미치는 요인으로서 들 수 있는 것은 사회적, 정치적, 경제적 상황에 관한 요인들인데, 사회복지와 관련된 문제가 크게 사건으로 터지는 경우 사회복지정책 아젠다 형성은 보다 쉽게 이루어질 수 있음.