[스크랩] 제16강 정책분석(4): 사회복지정책의 전달체계
사회복지정책의 전달체계
1. 전달체계의 평가기준
1) 재화나 서비스의 속성
① 사회복지재화나 서비스들은 그것들의 공공재적인 성격의 정도와 외부효과의 크기에 있어 차이가 있음. 즉 어떤 재화나 서비스들은 공공재적 성격이 강하고 또한 외부효과가 커서 그것들이 제공되면 사회전체의 이득(social benefit)은 큰 반면, 그러한 재화의 제공에 내가 부담을 하지 않고 남이 부담함으로써 나도 이득을 볼 수 있기 때문에 사회적으로 적정한 양의 재화가 제공되기 어려움.
② 사회복지의 재화나 서비스들은 또한 소비자들이 합리적으로 선택할 수 있는 가능성에서도 차이가 있으며, 어떤 재화들은 소비자들이 그 재화를 선택하는 데 많은 정보가 필요하거나 그 정보를 구하는 데 많은 비용이 드는 반면, 어떤 재화들은 그렇지 않고, 소비자들의 합리적 선택이 어려운 속성을 갖고 있는 재화나 서비스를 민간부문에서 제공하게 되면, 그러한 재화나 서비스를 민간부문에서 제공하게 되면, 그러한 재화의 형태, 가격, 질 등에서 비효율적인 배분이 일어남.
③ 어떤 사회복지 재화나 서비스는 속성상 대규모로 혹은 강제적으로 제공하는 것이 기술적인 측면에서 바람직할 수 있음.
④ 어떤 재화나 서비스는 그 속성상 여러 전달체계에서 보완적으로 제공되는 것이 바람직 할 수 있음.
2) 전달체계의 측면
전달체계의 형태에 따라 사회복지정책이 추구하는 가치나 목표가 달라지는데, 따라서 어떤 전달체계가 바람직한가를 판단하기 위해서는 판단의 기준이 필요한데, 여기에서는 아홉 가지의 판단기준을 제시한다.
① 전달체계가 얼마나 평등 혹은 사회적 적절성의 목표를 이룰 수 있는가? 모든 사회복지정책들이 추구하는 가장 기본적인 목표는 평등 혹은 사회적 적절성을 가능하면 많이 이루는 것이므로 평등의 기준은 다양한 전달체계들을 비교할 때 가장 우선적으로 고려되어야 함.
② 얼마나 통합적(integration)인가? 사회복지의 재화, 서비스나 그 전달방법은 매우 다양하기 때문에, 누구에게나 인간다운 생활을 할 수 있는 기본적 욕구를 모두 만족시키기 위해서는 제공되는 재화나 서비스에 대한 조정(coordination)과 체계화가 필요함.
③ 얼마나 지속적(continuity)인가? 사람들이 사회복지의 재화나 서비스에 대한 욕구가 있을 때, 이를 지속적 혹은 안정적으로 제공할 수 있어야 함.
④ 얼마나 효율적(efficiency)인가? 일반적으로 재화의 공급자나 수급자 모두 충분한 정보를 바탕으로 합리적인 선택을 하게 되면 모두의 효용(utility)을 극대화하기 때문에 그 재화의 효율적인 배분이 이루어짐.
⑤ 얼마나 경쟁적(competition)인가? 일반적으로 재화나 서비스가 단일 제공자에 의하여 독점적으로 제공되면 그 재화의 질은 낮아지고 가격은 높아질 수 있음.
⑥ 얼마나 재화나 서비스에 쉽게 접근(accessibility)할 수 있는가? 사회복지정책을 통하여 제공되는 재화나 서비스가 아무리 좋더라도, 수급자들이 실제로 그것을 사용하는 것이 어려우면 그 정책의 실효성은 크게 떨어짐.
⑦ 얼마나 수급자의 욕구에 대응적이고 책임적(accountability)인가? 일반적으로 사람들의 사회복지재화나 서비스에 대한 욕구형태는 시간이 지남에 따라 변하는데, 특히 오늘날과 같은 복잡함 산업사회에서는 더욱 그러하며, 이때 변화된 욕구에 대하여 얼마나 신속하고 융통성 있게 대응할 수 있느냐 하는 점도 전달체계에서 중요하게 고려해야 할 점임.
⑧ 얼마나 수급자의 선택의 자유를 넓힐 수 있는가? 일반적으로 시장에서의 거래에 의한 것보다 사회복지의 재화나 서비스는 수급자의 선택의 자유를 제한함. 그럼에도 불구하고, 사회복지의 영역에서도 전달체계에 따라 수급자에게 선택의 자유 정도는 다르며 이 경우에도 다양한 서비스를 경쟁적으로 제공하는 민간 전달체계가 획일적인 정부 전달체계보다 장점이 있음.
⑨ 얼마나 수급자들의 서비스에 대한 남용과 오용을 막을 수 있는가? 일반적으로 사회복지재화나 서비스는 시장기제에서의 쌍방적인 교환과 달리 일방적으로 지급되기 때문에 오용과 남용의 문제가 발생할 수 있으며, 따라서 문제는 어떠한 전달체계가 이러한 오용과 남용을 잘 막을 수 있는가에 있는데, 수급자에게 선택의 자유 폭이 넓은 민간 전달체계보다 조정과 통제능력이 높은 정부 전달체계가 이 점에서는 유리하다고 할 수 있음.
2. 전달체계의 유형과 평가
전달체계 형태에 논의는 두 가지 차원에서 이루어지는데 하나는, 전달체계를 조직과 인력의 측면에서 분류하는 것으로, 이것은 조직들간에 전달체계를 조직과 인력의 측면에서 분류하는 것으로, 이것은 조직들간에 정책결정의 권한을 어떻게 배분할 것인가, 누구에게 어떤 임무를 줄 것인가, 전달체계 조직의 형태와 단위는 어떻게 할 것인가 등의 차원에서 전달체계를 분류하는 것임.
1) 중앙정부
오늘날 서구 복지국가에서는 중앙정부가 가장 중요한 역할을 해왔고, 따라서 오늘날 서구 복지국가에서는 중앙정부의 역할이 가장 커, 이러한 국가들에서 제공되는 재화나 서비스의 대부분은 (수급자의 숫자나 지출액에서)중앙정부에서 급여자격, 급여액, 재원, 세부적인 전달체계 등에 관한 모든 사항을 결정하여 이들을 제공하며, 오늘날 서구 복지국가에서 가장 비중이 큰 국민연금을 비롯한 사회보험, 의료서비스는 거의 대부분 중앙정부에 의하여 독점적으로 제공함.
① 왜 중앙정부의 역할이 큰가?
㉠ 사회복지재화나 서비스 가운데 의료나 교육서비스와 같은 것은 그 속성상 공공재적인 성격이 강하여, 모든 국민들을 대상으로 하는 것이 전체 사회의 이득의 관점에서 유리한데, 현실적으로 이것은 중앙정부만이 할 수 있기 때문.
㉡ 어떤 재화는 대상이 되는 사람이 많을수록 기술적인 측면에서 유리한데, 예를 들면, 사회보험의 경우는 가입대상이 많으면 많을수록 여러 가지 측면에서 유리함
㉢ 사회복지정책이 추구하는 가장 중요한 목표인 평등(소득재분배)과 사회적 적절성의 두 가치를 구현하는데 중앙정부가 유리함.
a. 중앙정부의 정책에 의해서만 조세의 징수와 급여의 양면에서 모든 국민들의 소득분배 형태에 영향을 줄 수 있다는 것.
b. 다른 하나는 중앙정부의 소득재분배 정책에 대한 정치적 저항이 적을 수 있다는 것임.(Wilensky, 1975)
㉣ 중앙정부에 의한 사회복지정책은 또한 다양한 사회복지에 대한 욕구를 체계화하여 다양한 프로그램을 통합, 조정하거나, 이러한 정책들을 지속적이고 안정적으로 유지하는 데 유리함.
② 중앙정부가 사회복지 재화나 서비스를 독점적으로 제공하는 전달체계의 문제점
㉠ 중앙정부에서 제공하는 재화들은 일반적으로 그것들의 공급량이나 형태에 관한 수급자의 선택이 반영되기 어렵기 때문에 수급자들의 효용을 극대화하는 데 한계가 있음.
㉡ 중앙정부의 재화는 공급자가 독점적이기 때문에 공급자가 다수인 경쟁적인 체계에 비하여 재화의 가격과 질에 있어 수급자에게 불리할 수 있음.
㉢ 중앙정부를 통하여 제공되는 재화나 서비스는 정부조직의 관료성으로 인하여 수급자의 욕구에 대한 대응이 빠르지 못하고 지역 특수적인 욕구에 대한 대응이 융통적이지 못함.
2) 지방정부
오늘날 선진 산업국가들에서 제공되는 사회복지의 재화나 서비스들 가운데 완전히 지방정부 단독으로 제공하는 것들은 적으며, 그럼에도 불구하고 국가에 따라 혹은 재화나 서비스에 따라 지방정부의 전달체계가 상대적으로 중요할 수 있음.
사회복지가 발전할수록 지방정부의 역할은 중앙정부의 비하여 축소되는 경향이 있는데, 70년대 중반 이후 이른바 ‘복지국가의 위기’의 시대를 맞아 중앙정부의 재정위기 상황에서, 이른바 ‘신연방주의’(new federalism)의 기치하에 지방정부의 역할을 강조하여 요즈음에는 지방정부의 역할이 다시 커지는 경향임.
① 지방정부 전달체계의 중요성
㉠ 가장 중요한 이유는 지방정부가 제공하는 것이 지역주민들의 욕구를 더 효율적으로 해결할 수 있다는 점.
㉡ 지방정부 단위로 제공하게 되면 지방정부들간의 경쟁을 유발시켜, 경쟁논리에 의하여 재화의 가격과 질의 측면에서 수급자에게 유리해질 수 있음.
㉢ 지방정부 전달체계는 중앙정부에 비하여 비교적 창의적이고 실험적인 서비스 개발이 용이하여 수급자들의 변화되는 욕구에 적극적으로 대처해 나갈 수 있음.
㉣ 지방정부의 전달체계에서는 수급자들이 정책결정에 참여할 기회가 높아져, 수급자의 입장이 반영될 가능성이 높아짐.
② 지방정부 전달체계의 문제점
㉠ 지역간의 커다란 불평등을 야기시켜 사회통합을 저해하는 점.
㉡ 지방정부 단위는 중앙정부에 비해서 규모의 경제 효과가 적어, 사회보험의 경우 기술적인 측면에서 불리함.
㉢ 지방정부 단위의 프로그램 발전은 단편화할 가능성이 크고
㉣ 프로그램의 안정성과 지속성의 측면에서는 불리함.
3) 중앙정부와 지방정부의 혼합체계
중앙정부와 지방정부의 혼합체계는 다양한 형태가 있으나 주된 유형은 중앙정부가 지방정부에 재원을 일부 보조하여, 지방 정부가 재화나 서비스를 제공하는 방법에 일정한 규제를 하는 것.
(1) 재정적 규제
중앙정부가 지방정부에 재정지원을 하는 방법은
① 조건적 지원(conditional grants)-흔히 범주적 지원(categorial grants)이라 부르는 것으로 - 이 방법은 재원이 사용될 세부적인 항목(예를 들면, 대상 인구집단, 프로그램의 목표 등에 따름)을 지정하여 제공함.
조건적 지원도 재정적 규제방법에 따라 다시 세 가지로 나눌 수 있는데,
㉠ 무제한 ‘matching'의 방법으로, 중앙정부가 지원하는 액수의 일정한 비율을 지방정부가 부담시키는 것.
㉡ 제한적 ‘matching'의 방법으로, 상기한 것과 달리 중앙정부의 지원 상한액이 있어 그 안에서 matching이 이루어짐.
㉢ 주어진 항목에 사용하도록, 즉 단순히 일정한 액수를 주는 것.(non-matching)
② 중앙정부의 재정적 규제방법은 이른바 ‘block grant'로써 이것은 상기의 범주적 지원처럼 세부적인 프로그램 항목별로 지원하는 것이 아니라 프로그램의 기능별로 크게 묶어 지원하는 것임.
③ 중앙정부의 예산 가운데 일정부분을 지방정부에 넘겨주는 것으로써 이것은 지방정부의 독립성을 가장 높여 재원만 중앙정부에 일부 의존하고, 전달체계에 관한 모든 것들은 지방정부가 독립적으로 결정하기 때문에 전술한 지방정부 전달체계의 장점을 크게 살릴 수 있음.
(2) 프로그램 규제
중앙정부가 지방정부에게 재정보조를 할 때 프로그램의 세부적인 내용 즉 대상자 자격, 급여의 형태와 액수, 세부적인 전달방법에 관하여 규제하는데, 이러한 중앙정부의 규제하에서는 지방정부의 독립성이 크게 줄 수 있어 혼합체계의 의미가 적으며, 이것은 실질적으로 중앙정부 단독의 전달체계에 속한다고 할 수 있어서, 따라서 이러한 규제에서는 전술한 지방정부 전달체계의 장점들이 나타나기 어려운 반면, 중앙정부 전달체계가 갖고 있는 단점들만 부각될 수 있음.
(3) 수급자 숫자나 욕구에 따른 규제
중앙정부가 지방정부에 재정지원을 할 때 어떤 프로그램들은 지방정부의 수급자(잠재적 수급자-단순히 인구수)의 숫자나 혹은 욕구(need)를 가진 사람들의 숫자에 따라 차등 지원함.
(4) 절차적 규제
중앙정부가 지방정부에 재정지원을 할 때 어떤 프로그램에 대해서는 운영에서 일정한 절차를 요구하는데, 중앙정부가 절차의 규제를 필요로 하는 기본적인 이유는, 프로그램을 운영할 때 지방정부의 남용과 오용을 막고, 또한 중앙정부가 바라는 가장 기본적인 목표- 인권의 존중, 시민참여 등-를 이루고 있는가를 조사하기 위함
절차적 규제는 프로그램규제에 비해 지방정부 프로그램의 독립성을 높일 수 있는 반면, 어떤 경우에는 절차적 규제로 인한 불필요한 행정업무(red tape)가 필요하여 프로그램의 목표를 이루기 위해 필요한 인력과 자원이 낭비될 수 있음.
4) 정부(중앙정부 혹은 지방정부)와 민간부문의 혼합체제
사회복지재화나 서비스들 가운데 어떤 것들은 정부와 민간부문의 혼합체계를 통하여 제공되기도 하는데, 이러한 전달체계는, 특히 오늘날의 ‘복지국가의 위기’의 시대에서 이른바 ‘민영화’(privatization)이름하에 강조되고 있는 경향이 있음.
정부와 민간부문 혼합체제의 세부적 형태들은 다양한데, 기본적으로 전술한 중앙정부와 지방정부 혼합체계의 형태들과 유사한데, 즉 사회복지 프로그램의 운영은 민간부문이 하도록 하되, 정부가 민간부문에 재정지원을 하면서 일정한 조건들을 붙여 여러 가지의 규제를 한다는 점에서 유사함.
① 정부와 민간혼합체계의 장점 : 혼합체계를 통하여 민간부문의 시장원리에서의 장점들 - 효율성, 경쟁성, 선택의 자유, 접근성, 대응성, 융통성 등 -을 중앙정부와 지방정부의 혼합체계에 비하여 더 크게 살릴 수 있음.
② 정부와 민간혼합체계의 단점 :
㉠ 민간부문의 단점들 - 공공재적 성격을 갖는 재화 제공의 어려움, 평등추구의 어려움, 규모의 경제에서의 단점 등도 상대적으로 크게 나타날 수 있음.
㉡ 정부와 민간부문 혼합체계가 중앙정부와 지방정부 혼합체계에 비해 이러한 측면의 장, 단점이 극단적으로 나타날 수 있기 때문에, 전자의 혼합체제를 통하여 제공되는 재화나 서비스가 후자에 비하여 제한적인 경향이 있음.
③ 국민들의 복지를 국가가 책임진다는 오늘날의 복지국가들의 기본 목표 아래에서는, 비록 민간부문의 장점이 있다 하더라도, 그 것의 단점을 고려하면 정부와 민간부문의 혼합체계를 통하여 제공될 수 있는 재화나 서비스는 자연히 제한적임.
(1) 정부와 민간부문과의 계약
정부와 민간부문의 혼합체계 가운데 대표적인 형태는 정부가 제공할 재화나 서비스를 민간부문이 제공하도록 하는 대신, 그것에 소요되는 비용을 정부가 부담하는 형태로 크게 두 가지로 나눔.
① 정부는 일정한 재원 내에서 특정의 서비스를 지정만 할뿐, 그 서비스를 받기 위한 자격, 서비스의 형태, 세부적인 전달방법 등에 관한 규제가 없이 민간부문이 독자적으로 운영하는 유형이고,
② 다른 하나는 정부가 민간부문의 프로그램에 대해 많은 규제를 하는 유형
(2) 정부의 민간부문 재정보조
정부와 민간부문의 혼합체계는 또한 정부가 민간부문 사회복지기관에 단순히 재정보조만 해주고 어떠한 규제도 하지 않는 형태.
5) 순수민간부문
오늘날 복지국가들에서 제공되는 사회복지재화나 서비스들 가운데 재원과 운영 모두를 민간부문에서 책임을 지고 제공하는 것들은 극히 드문 경우임.